优化城区基础教育布局的主席会议建议案

（2018年4月27日市政协九届十四次主席会议协商通过）

为促进城市建设与基础教育协调发展，4月27日，市政协主席蔡溪主持召开市政协九届十四次主席会议，就优化城区基础教育布局问题与市委、市政府及相关部门协商，市人民政府副市长杨胜跃出席会议，市政协副秘书长、各委室主任及部分省政协委员和市政协委员代表、市直有关部门负责人参加会议。

会议认为，近年来，市委、市政府以办人民满意的基础教育为宗旨，不断优化城区基础教育布局，构建学前教育普惠体系，推进义务教育扩容增量，高中外迁优化基础教育布局，但也凸显了规划落实不严、配建移交不力、资源分布不均、学校空间不足等短板。会议指出，优化城区基础教育布局，既是弥补公共服务历史欠账，也是教育供给侧改革适应需求端发展新趋势的重要内容，应坚持规划为先、建设为本、盘活为基、规范为要。为此，主席会议协商，决定从四个方面提出16条具体建议：

一、进一步加强规划引领

1.按照城区人口出生率回落前教育资源只增不减的原则，以“十三五”规划中期修编为契机，对《株洲市中小学校幼儿园布局专项规划(2010-2020)》进行修订。

2.贯彻落实《湖南省中小学校幼儿园建设条例》第四条、第九条、第十三条相关规定，建议明确教育部门全程参与中小学校幼儿园布局专项规划和控制性详规及中小学校幼儿园年度建设计划编制、房地产项目审批、综合验收及配套建设教育设施移交。

3.定期评估《株洲市中小学校幼儿园布局专项规划》和年度建设计划实施情况。

二、进一步加大扩容力度

4.制定奖补政策，实施《城区基础教育攻坚行动计划》。

5.明确园区和片区土地一级开发商为建校主体，统筹规划建校并无偿移交。

6.在麻纺厂、无线电二厂、杉木塘等重点棚户区改造项目中规划新建学校。

7.以二十三冶生活区和北星片区棚改为契机对体育路中学、六中扩容。

8.利用闲置公用资源建学校或置换资源建校。

三、进一步盘活存量资源

9.置换或受让存量教育资源办学按教育划拨用地评估。

10.制定奖励政策，支持所在区政府置换或受让职校原址办学。

11.以市场方式，推动九方中学迁至铁道职院或汽车工程职院原址，市一中迁至中医药高专原址。

12.推动八中、十三中适时外迁，支持所在区政府置换或受让原址办学。

13.推进集团化办学，鼓励建宁实验中学、白鹤小学、何家坳小学、荷塘小学等市内名校与所在区薄弱学校结对办联盟校、分校。

四、进一步强化机制保障

14.出台《株洲市贯彻<湖南省中小学校幼儿园建设条例>细则》，修订《株洲市城市中小学幼儿园规划建设管理办法》（株政发【2010】36号）第四章建设管理第二十一条，建议将“验收合格的，义务教育学校无偿移交所在区教育行政部门”改为“验收合格的，配套教育设施无偿移交所在区教育行政部门”。

15.对城区房地产开发项目配建学校及移交情况进行专项清理。

16.制定鼓励民营资本、平台公司投资基础教育的优惠政策。

调整优化基础教育布局

办公平优质的基础教育

——关于优化城区基础教育布局若干问题的调研报告

党的十九大报告将教育优先置于“提高保障和改善民生水平”的首位，指明了教育现代化的方向。为了解《城区义务教育学校布局专项规划》实施情况，促进城市建设与基础教育协调发展，让城区基础教育以“优先”姿态前行，按照市委“抓重点、强短板、补弱项”大调研活动和市政协2018年工作要点安排，从2月底开始，市政协副主席周雪辉率部分市政协委员深入城区部分公办幼儿园、新建(改扩建)学校、学位紧张学校实地调研，到长沙、青岛、合肥等地学习其优化基础教育布局的经验，还向柳州市进行了函调，现将调研情况报告如下：

一、基本情况

城区现有幼儿园367所，在园幼儿52170人，教职工7471人，专任教师3494人；小学93所（完全小学87所，教学点6个），在校生89306人，教职工4098人，专任教师数4006人；初中30所，在校生35146人，普通高中15所，在校生20160人，初、高中教职工5648人，初、高中专任教师4934人（具体分布情况详见表1-3）。近年来，市委、市政府以办人民满意的基础教育为宗旨，不断推进城区基础教育布局调整，取得了明显成效。

表1：城区幼儿园基本情况

表2：城区小学基本情况

表3：城区初中基本情况

1.学前教育普惠体系基本成形。截至2017年底，城区完成了两期学前教育三年行动计划，率先在全省实现了乡镇（街道）公办幼儿园全覆盖，前三年毛入园率达90.5%，高出全国平均水平10个百分点。中心城区认定并扶持普惠性民办幼儿园137所，购买普惠性园位20000 个，在全省率先构建了学前教育优质普惠体系。

2.义务教育扩容增量稳步推进。实施城区义务教育三年攻坚行动计划，投入资金8.97亿元，新建、改扩建小学、初中29所，新增小学学位13870个、初中学位5050个。推进义务教育标准化学校建设，投入2.45亿元，改扩建学校33所，新建学校2所。实施基础教育扩容工程并将其纳入“民生100”工程，天元区新马小学、尚格小学、芦淞区何家坳小学枫溪分校、石峰区九方小学（扩建）等一批新建和改扩建学校完工并投入使用，荷塘美的学校完成主体工程。

3.优质高中外迁创造株洲经验。市委、市政府积极探索普通高中外迁，原址转办优质品牌初中，如市二中整体搬迁，构建了涵盖高中、初中、小学、幼儿园的15年一站式公办教育体系，原址转办建宁实验中学，不仅盘活了优质教育资源，达到了搬迁一所、挪活一批、拉动一片的效果，是基础教育布局调整助推城市建设、经济发展的成功典范。南方中学整体搬迁，原址转办义务教育学校，又将创造基础教育梯次扩容新经验，提供新样本。

二、存在的突出问题

近年来，虽然城区基础教育布局有所优化，但资源增长与城市扩张、人口集聚不同步，学校布局、办学规模与城市快速发展不适应的问题日益凸显。

1.规划落实不严。《株洲市中小学幼儿园布局专项规划（2010-2020）》先天不足，以万人指标作为规划依据，对设施空间布局规划数据分析不够。随着城市扩容和户籍制度改革提速、全面“二胎”政策的实施，规划的内部、外部环境已发生明显变化。城市建设规划和教育布局规划“两张皮”，多规合一、“二划” （学校布局专项规划、年度建校计划）同步未落到实处。规划到2020年，城区105所小学、52所初中，其中迁建小学4所、初中1所，改建初中1所，扩建小学14所、初中2所，新建小学57所、初中32所。截至2017年底实际新建学校屈指可数，仅扩建小学5所、初中4所，新建小学8所、初中3所，反倒撤消了2所小学、2所初中，缩减了2所小学、2所初中的办学规模，小学新建实施率仅14%，初中仅9%，规划教育用地或未落实资金，或被悄然占用，规划待建学校大部份仍是“纸上谈兵”。据了解，同期长沙小学新建落实率超过80%，初中新建落实率超过50%。该建未建加剧了区域和结构失衡。一是“大班额”。主要集中在荷塘区、芦淞区、天元区（详见表4）。据测算，到2020年，芦淞区义务教育学位缺额6000多个，荷塘区缺额8500多个，天元区缺额17000多个，城区义务教育学位扩容任务非常繁重。二是“大校额”。对照《城市普通中小学校校舍建设标准》，城区义务教育阶段现有“大校额” 31个，占义务教育学校总数的25.2%。按学校类别分，小学21 个，初中7 个，九年一贯制学校3个；按区域分，石峰区5个，荷塘区11个，天元区8个，芦淞区7个。短短几年时间，新建的天元小学、扩建后的泰山小学已突破3600人，预计今年秋季天元小学将突破4000人。

表4:城区大班额情况一览表

2.配建移交不力。《湖南省中小学校幼儿园规划建设条例》对新区开发、旧城改造配建，委托开发建设单位配建有明确规定，要求配建设施与主体工程同步设计、同步施工、同步验收交付使用。但在株洲城区执行不到位，新建住宅小区星罗棋布，很多未按规定配建学校和幼儿园。综合竣工验收结果表明，2013年3月至2015年9月，房产部门牵头验收房地产项目55个，其中8万㎡以上的仅9个配建了幼儿园（详见表5），2016年6月，竣工验收改由住建部门牵头后，共验收8万㎡-30万㎡住宅小区43个，仅4个配建了幼儿园。据统计，2010年以来，城区有62个房产项目配建了幼儿园，已办理产权登记的有43处，其中31处登记在开发商名下，12处登记在自然人名下，另有19处多次要求办理预售。产权归属争议不断，移交不及时，以芦淞区为例，16个配建幼儿园，仅1个按要求移交，有8个出租经营，有7个已出售给个人经营。

表5：2013年3月-2015年9月房产局验收项目配建幼儿园情况

3.资源分布不均。一是布点少、规模小，超负荷运转。如田心片区近年人口激增，仅九方小学、田心中学两所义务教育阶段学校。文化园、天鹅湖周边近20个住宅小区，高楼林立，全靠贺家土小学、贺家土中学、天鹅湖小学支撑。中心广场人口密集，仅有何家坳小学、立人小学、体育路中学，其中立人小学一直被湘江集团觊觎想用于王府井二期开发。天鹅湖至新塘路沿线，市委党校沿环线至430厂，金山工业园等区域均没有义务教育学校。天元区近45平方公里建成区，仅有建宁实验中学、天元中学2所公办初中，天台工业园自泰山路以南、珠江南路以东至滨江南路片区近15平方公里，自2009年老殷家洲学校拆迁后没有一所学校。过去五年，天元区房地产累积开发159万㎡，常住人口从28.77万增至33.7万（不包括购房未迁户口人数），净增4.93万人，2017年秋季在校学生35893人，比2013年净增10886人。三年内武广片区建成小区面积将超过500万㎡，二中集团化办学新增学位只能勉强满足这一片区需要。二是公办及普惠性幼儿园少。入好的小学初中难，入公办幼儿园更难。城区公办幼儿园仅36个，普遍超员办班，占城区幼儿园总数的9.81%，普惠性幼儿园137个，占城区幼儿园总数的37.32%，二者合并仅占47.13%，在园幼儿占60.7%，低于国家提出的2020年公办及普惠性幼儿园覆盖率80%和2017年市政府提出的覆盖率70%的目标。三是义务教育学位缺额大。据卫计部门统计，从2012年开始城区出生率呈上升趋势，2012年出生人口比2011年增加2500人（不含非户籍人口，2018年秋季入学），2017年出生6187人（2023年入学），比2011年多3700人，到2028年才会回落（详见表6、表7）。2017年，城区中小学共接收进城务工人员随迁子女64503名，是2010年的近三倍，占城区中小学生的44.6%。据测算，到2020年，芦淞区、芦淞区、天元区义务教育学位缺额分别为6000、8500和17000个。

4.学校空间不足。学校设计规模小，地域狭小，周边为城市建成区，学校拓展无空间，而人口集聚无止境，校舍不足的矛盾日益突出，学生食堂、运动场地只能错时轮流使用。芦淞区栗树山小学占地8.5亩，规划12个班，实际27个班，生均面积3.9㎡，何家坳小学面积不到16亩，规划18个班，实际48个班，生均面积4.39㎡，都远低于生均14.68㎡的最低标准。与小学、初中类似，受占地面积、建筑规模制约，除二中和即将搬迁的南方中学外，应对“3+x”新高考改革，普通高中教室普遍缺15间左右教室，且功能房严重不足。除四中校园面积（116亩）稍大外，九方中学仅42亩、一中72亩（含教师住宿楼）、八中66亩，几无拓展空间，布局亟待调整。

三、意见和建议

基础教育是民生中的民生，代表城市的文脉与温度。优化城区基础教育布局，既是弥补公共服务历史欠账，也是教育供给侧改革适应需求端发展新趋势的重要内容。我们认为，优化城区基础教育布局，既要关注高大上，更要注重细小微，应创新思维、重新梳理、认真考量。

（一）重规划，强化规划引领

1.科学修规。在科学分析人口变化、城市发展、交通环境因素的基础上，以“十三五”规划中期修编为契机，对《株洲市中小学幼儿园布局专项规划（2010-2020）》进行修订，至少在2028年城区人口出生率回落前确保教育资源总量只增不减。坚持“多规合一”，按义务教育就近入学原则确定学校布点和规模，预留发展空间。在城市拆迁、旧城改造、片区开发中，通盘考虑教育用地和学校建设，防止建了新城，聚了人气，成了商气，却丢了“灵气”。关注不同片区人口和设施供给的差异性，重视对不同区域的差异性引导。应特别注意统筹云龙示范区与石峰区、荷塘区交界处的教育布局，考虑到职教城片区常住人口以在校学生为主、云龙长郡中学规划5100学位且离田心较近，大丰学位石峰区暂时可以提供，适当做一定的弹性规划加强对预留用地控制，而不应急于新建，以免失衡。

2.严格控规。贯彻《湖南省中小学校幼儿园建设条例》，落实好规划法制化、审批规范化、教育部门参与全程化要求，建立健全依据人口变化、城市发展和政策影响的规划调整机制，基础教育布点规划一经审定，非有法定原因和非经法定程序不得变更。新建房地产项目，中小学校和幼儿园停办、合并、分立、搬迁，须由教育部门审核后报市人民政府批准。房产项目竣工验收，须由教育部门对配建及交付情况出具书面意见，严防教育用地流失、规划随意变更。具体控规可借鉴合肥经验，老城区重点挖掘闲置用地和其他可改造用地，已确定大规模改造重建的片区，重点预控设施用地和位置，发展意图明确的片区，重点落实设施用地，暂不确定的片区，以建议引导为主，重点控制设施用地规模总量。

3.及时评规。把中小学布局规划纳入城市建设规划和城市基本建设年度计划，形成“多规合一”、“财事相宜”、一张蓝图绘到底的格局。加强专项督导，定期对《中小学校幼儿园专项规划》和年度建设计划实施情况进行评估，确保规划与计划同步，杜绝规划落空。

（二）抓新建，努力扩容增量

新建是解决布局不合理、消除大班额最直接、最有效的硬措施。建议实施城区基础教育提升三年攻坚计划，市级层面以奖代投，全面扩容增量。

1.新区统筹新建。合理调剂教育费附加、土地出让金计提、城市建设维护费等专项资金，提高教育经费“三个增长”幅度，按照“统一规划、分级管理、分级投入”的原则，制定好新片区建设学校的路线图和日程表。借鉴青岛、合肥和长沙经验，把优质教育资源作为片区开发的助推器，坚持“基础先行、教育优先”，明确园区和片区土地一级开发商为建设主体，统筹建设中小学校幼儿园，无偿移交给当地政府，尽量避免小区配建，待教育资源吸附效应显现后有序出让土地，从后期土地溢价和出让金返还中收回建校投资。在办学模式上，支持市内名校集团化办学和资源嫁接联动，通过建宁、天元、何家坳、荷塘等名校带各自所在区的薄弱学校，缓解”择校热”。目前，不少平台公司有意向引进长沙四大名校、衡水中学和其他民办名校，需要付出前三年免租且学位未满每年补贴5000万元的代价，应充分论证，慎重决策。

2.旧城改造补建。老城区新建学校或对原有学校扩容决非易事，但再难也得做。近年来，在强力推进棚户区改造和清水塘企业搬迁过程中，市区两级平台公司考虑更多的是资金平衡，很少考虑新建学校。建议将企业搬迁、棚改和教育布局调整有机结合，优先安排、规划好教育用地，补齐补足配套学校。如在麻纺厂生活区、无线电二厂、杉木塘规划新建学校并做好移交。引导一时不具备迁建和整合条件的小规模学校，通过旧教学楼翻建“上天入地”（把地下两层和楼上两层作为教师办公用房和功能用房），以建筑面积换校园面积。利用棚改政策将校内教师住房或周边民房拆除，腾地扩容，如借二十三冶棚改实现体育路中学扩容，北星片区棚改实现六中北校区（湘天桥原十六中）校舍扩建，将六中整体迁入。

3.腾并资源新建。上一轮机构改革和办公用房清理，城区已梳理腾并出不少闲置资源，新一轮机构改革即将启动，凡能用于扩容的应优先用于新建学校，或置换建校用地。

（三） 活存量，梯次补位办学

在人口出生率明显回落之前，城区基础教育资源只能做加法，不能做减法。合肥和青岛按照“原有必用，能用尽用，不求所有，但求所用”的原则，盘活存量资源，实现了效益最大化。合肥模式是无偿提供给所在区办义务教育，不变更产权。青岛模式是按教育划拨用地评估后由所在区受让办初中，初中旧址办小学，依次类推，梯次利用。经测算，铁道职院、中医药高专、汽车工程职院、职工大学、幼儿师范学校旧址转办义务教育，可新增学位4万个以上，迅速缓解贺家土、天鹅湖、高家坳、田心片区学位紧张现状，节省巨额资金和无法估量的时间成本。据了解，湖南省政府已将化解“大班额”作为民生实事，设立了45亿元奖励资金，每增加一个学位奖励一万元。建议市委、市政府抢抓这一难得的政策机遇，坚持原教育资源继续用于教育一律按教育用地评估的原则，以市场方式盘活存量资源。

1.职教原址转办义务教育。市属三所即将搬迁的职业院校，原址评估价约21亿元（土地按商居用地评估，容积率2.5-2.8），因评估价虚高，市区两级难以决策。建议按教育划拨用地重新评估，剔除土地变性溢价，争取省级化解“大班额”奖励资金，统筹研究各区以储备土地置换、回购和市财政奖补等具体方案。义务教育不要求寄宿，可考虑将教学设施、功能用房、运动场馆、食堂等最优质、最核心的资源转办义务教育，将宿舍区用作商居开发，筹措职校搬迁资金。

2.职校原址转办普通高中。政府主导，统筹推动面积小、条件差的高中迁入职校原址办学。如九方中学迁入铁道职院（或汽车工程职院）原址，实现轨道交通城一流产业配套一流学校留住一流人才的梦想。可考虑处置市一中现址，将其迁至中医药高专旧址，为一中提质升级拓展空间。

3.高中外迁原址梯次利用。借鉴青岛模式，“规模适度超前、无偿划拨净地、原址梯次利用”，将优质教育地标引向更开阔的新片区。所在区无偿提供净地，平台公司代建，市财政从教育费附加中安排资金回购，原址由区财政回购用于义务教育。如九方中学搬迁，现址转办田心中学，原田心中学转办小学；如市一中迁至中医药高专旧址，七中与高家坳校区合办一中附中，七中现址由芦淞区转办小学。

（四）强机制，加强制度保障

1.加强顶层设计。建议尽快出台《贯彻<湖南省中小学校幼儿园建设条例>实施细则》，明确各相关职能部门的职责。在此基础上对《株洲市城市中小学幼儿园规划建设管理办法》进行修订，明确配建的中小学及幼儿园无偿移交给当地政府，制定《城市住宅小区配套中小学校幼儿园建设及产权移交暂行办法》，从制度上保障资源保护更有力、程序更严格、标准更高位、配建无空缺、权属更清晰。建议借鉴长沙经验，国土部门根据规划条件书要求划拨配套教育设施建设用地，在挂牌出让须知中公告并在出让合同中约定配建及无偿移交事项，开发商配建之前与所在区政府签定移交协议，商品房预售和竣工验收，教育部门对预留、配建及移交情况进行核查并出具意见，确保同步规划、同步设计、同步建设、同步验收并交付使用。

2.开展专项清理。建议由住建部门牵头，规划、国土、教育、财政、房产等部门参与，对城区房地产项目配建学校规划、建设、使用等情况集中开展全面深入细致的摸排清理，核实配套幼儿园、学校建设用地取得方式，区分不同情况，建立配建台账，对未配建或配建不到位的给予处罚并限期补建，己配建而未移交的，勒令其在规定期限内移交（借鉴长沙做法，以出让地配建且出让合同未约定无偿移交的，返还其配建用地出让金，协商收回），对已改变性质和用途的，由各区政府依法收回或回购，统筹办公办园或普惠园。

3.出台优惠政策。按照“谁投资，谁受益”、“市场运作，量力而行”的原则，出台支持平台公司参与教育布局调整的优惠政策，如土地出让金收益市级留存部分返还，从土地溢价中提取一定比例奖励等等，让平台公司投资建校的预期收益及资金平衡更加明朗。深入研究民办教育分类改革政策，出台支持民办教育的优惠政策，调动社会资本投资办学的积极性。

表6：株洲市城区2010年以来出生情况及后10年出生预测情况（按户籍地统计）

表7：株洲市城区2010年以来出生情况及后10年出生预测情况（按现居住地统计）