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关于强力推进我市园区发展升级的调研报告

发布日期:2013-08-22

市政协课题调研组
2013年6月24日

    年初,市政协主席会议研究决定,把推动我市园区发展升级作为今年的重点调研课题,成立了由余明刚、戴卫丁副主席牵头,部分市政协委员、专家组成的课题调研组。从3月份起,调研组实地考察了全市各个工业园区,走访园区企业20余家;召开园区负责人座谈会11次,召集部门负责人座谈会8次,发放调查问卷50余份,还前往湘潭九华、长沙浏阳和望城、郴州市和嘉禾等经济开发区考察学习。在黄曙光主席的指导下,经过多次研究和讨论,数易其稿,形成了本报告。

    一、我市园区发展升级具备的现实基础

    我市工业园区起步于上世纪90年代初。历届市委、市政府高度重视园区发展,于2005年、2010年分别下发了《关于加快园区建设与发展的意见》(株发[2005]6号)、《关于进一步支持工业园区发展的意见》(株发[2010]13号);2008年起实施“5115”工程,2010年打响“园区攻坚”战役,2012年起实施“小5115”工程,园区经济得到了长足发展,为发展升级奠定了现实基础。

    (一)园区基本情况良好  

    截至目前,全市已建成工业园区11个,其中国家级1个(国家级高新区为一区三园),省级7个,市级1个。2012年底,全市园区规划面积361平方公里,已开发面积75平方公里,其中工业用地面积53平方公里,从业人员21.3万人,入园企业1458家,其中工业企业870个,高新技术企业161个(详见表1),园区基本情况良好。

    (二)园区经济初具规模

    2012年,我市园区实现技工贸总收入1501.6亿元;园区实现规模工业增加值454.2亿元,占全市的52.3%;实现高新技术产品增加值350.4亿元;完成固定资产投资401.2亿元,占全市的36.5%;上缴税收54.7亿元,占全市工业税收的79.6%(详见表2),园区已成为我市经济发展的主引擎,科技创新的主阵地,产业集群的主推手。

    (三)园区体制机制创新积累了成功经验

    从株洲高新区被列为“全国十大发展缓慢的高新区”起,市委、市政府痛定思痛,下决心推进“园政合一”,从领导体制、财政体制、审批权限、公司运营等方面全面改革,迎来了高新区的飞速发展,也为全市园区体制机制创新积累了经验。目前天元区、石峰区、芦淞区实行了“园政合一”,区委、区政府与园区党工委、管委会一套人马,合署办公。荷塘区金山科技工业园和5县市园区设立了独立的党工委和管委会,作为当地党委、政府的派出机构。高新区党工委书记兼任天元区区委书记,管委会主任单设;石峰区区委书记兼任党工委书记,区长兼任管委会主任;芦淞区区委书记兼任党工委书记,管委会主任没有明确;渌口经开区党工委书记由常委、分管工业的副县长兼任;其他园区党工委书记、管委会主任均单设。醴陵经开区党工委书记列席市委常委会议,其他园区管委会主任均为县市区政府党组成员。天元区、石峰区、芦淞区和已完成“一权两制一司”改革的醴陵市、攸县园区均实行独立的财政体制。高新区、醴陵经开区拥有独立的行政审批权限。全市11个园区均成立了园区发展公司。除茶陵外,其它园区公司均属管委会管理(详见表3)。

    二、我市园区发展升级面临的突出问题

    经过二十年的励精图治,我市园区有了长足的发展,但客观地讲,2010年“三大战役”(城市提质、园区攻坚、旅游升温)打响以后,园区攻坚战相对滞后,园区攻坚亟待升温,发展升级面临突出问题:

    (一)整体实力不够强

    一是园区规模偏小。2012年,我市11个园区的技工贸总收入、规模工业增加值、固定资产投资和上缴税收分别为1501、454.2、401.2和54.7亿元, 与长沙差距明显,技工贸总量比湘潭少290.7亿元,固定资产投资比湘潭少83.7亿元,虽然规模工业增加值比湘潭多100余亿元,但上缴税收仅比湘潭多2.6亿元(详见表4)。

表4:长株潭三市2012年园区主要指标数据比较(亿元)

 

 

技工贸总量

规模工业增加值

固定资产投资

上交税收总额

长沙

4648.2

1392.3

887.5

226.2

株洲

1501.6

454.2

401.2

54.7

湘潭

1792.3

344.4

484.9

52.1

    我市各园区的综合实力排名呈逐年下滑的趋势。2009年,株洲高新区在全国54家国家级高新区中排名第35位,而到2011年在全国105家国家级园区排名中已下滑至第60位。在全省园区新型工业化考核中,全省20强园区我市仅有高新区入围(排名第六),而长沙5个,郴州4个,岳阳3个,湘潭和衡阳各2个,娄底、常德、益阳各1个。

    二是发展速度偏慢。株洲高新区1992年成立,其余园区于2002年逐渐起步,他们在发展初期都保持了50%以上的增速,曾经有着辉煌的历史。但从近两年几项主要指标的增速看,不但落后于总量庞太的长沙市,且与我们相邻的湘潭市比较,其技工贸总收入、规模工业产品销售收入增速都远远高于我市数倍(详见表5)。

表5:长株潭园区增速情况表

 

 

2011年增速(%)

2012年增速(%)

技工贸总收入

其中:规模工业产品销售收入

固定资产投资

技工贸总收入

其中:规模工业产品销售收入

固定资产投资

长沙

39.5

44.7

30.1

20.3

18.4

-24.3

株洲

19.3

19.4

23.9

18

11.8

41.7

湘潭

77.9

54.6

53.3

59.5

41.2

50.5

    三是发展质量偏低。园区对全市经济发展的贡献率偏低。2012年,园区规模工业对全市规模工业增长贡献率仅50.7%,落后长沙、湘潭10多个百分点。园区高新企业数量偏少,高新技术产值偏低,增长速度偏慢。我市虽有200家高新企业,数量仅次于长沙,但相对规模偏小,近三年高新技术产值增幅低于长沙、湘潭、岳阳、郴州,2012年高新技术产值规模已经被湘潭和岳阳赶超(详见表6)。我市园区的经济外向度不高,尽管海关、商检机构设立较早,但进出口业务平台建设滞后,目前还没有保税区、出口加工区。2012年我市工业园区进出口总额仅10.33亿美元,而湘潭为20.73亿美元,长沙仅浏阳经开区就有11.7亿美元。

表6:株洲与省内城市高新技术产值比较表 

 

2010年

2011年

2012年

城市

高新技术

产值

(亿元)

增幅

(%)

高新技术

产值

(亿元)

增幅

(%)

高新技术

产值

(亿元)

增幅

(%)

高新技术

企业数

(家)

株洲市

787.5

34.5

1039.2

32.0

1126.4

8.4

200

长沙市

2286.3

54.1

3484.9

38.2

4200.6

20.5

807

湘潭市

644.3

35.8

973.8

39.3

1134.0

16.4

129

岳阳市

640.2

39.7

1009.5

38.0

1507.5

49.3

120

郴州市

268.5

36.0

425.7

59.7

574.2

34.8

55

    (二)体制机制不够活

    1、管理体制不顺。园区归口管理不统一。从市级层面看,市园区办是市发改委的一个副处级机构,仅有4名工作人员,与其承担的对全市园区的指导、协调、统计、考核职能不相称,难以实现归口管理。园区架构设置不统一。有区委书记兼任园区书记的,也有县委常委兼任书记的,还有副处级的县级干部担任的,导致推动园区发展的力量不均衡,虽然行政级别大部分为副处级,但实际领导力量在弱化,大部分园区党工委书记未列席党委常委会,在研究园区重大问题时不直接参与决策。

    2、简政放权力度不够。除高新区、醴陵经开区和攸县工业集中区拥有部分审批权限外,其它园区均没有审批权限,园区普遍反映管委会有责无权,项目审批程序复杂、周期长,要花50%以上的精力协调关系、联络感情,项目建设难以协调,服务效率难以提升。近几年来,规划、国土、建设等相关职能部门为支持园区发展,规范项目审批,设立了园区科,将已下放给园区的部分审批权又集中到了园区科,事实上影响了项目审批效率。

    3、融资平台模式不佳。虽然全市11个园区均成立了园区发展公司,但基本都是“园企合一”模式,与管委会“两块牌子、一套人马”,没有真正建立起“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度,市场化程度不高。

    (三)发展后劲不够足

    一是产业集聚度不高。园区发展总体规划与土地利用规划、产业发展规划之间衔接不紧,一遇重大项目即涉及相关规划的调整,“调规”几乎成为常规性工作。园区发展定位比较笼统,产业规划粗略,在产业发展和项目选择上随意性较大,“低、小、散、乱”现象突出,产业规模初步形成但主导产业不突出。园区产业链不够完整,集聚效应不强,还没有形成相互关联、相互依存的专业化分工协作机制。如轨道交通装备、汽车、服饰等产业集群的市内配套率较低,轨道交通装备集群65%的采购在外地。

    二是融资能力不强。一方面,园区土地报批、基础设施建设资金需求巨大,收储土地成本与供地之间的价格“倒挂”严重,县市供地平均每亩倒贴在20万以上,而市区更高,个别园区每亩工业用地需倒贴近百万元,开发越多,负担越重,园区无法自负盈亏,自求平衡。地价倒挂问题如果不妥善解决,不仅影响园区发展,甚至会危及园区生存。另一方面,园区融资平台实力不强,筹资渠道单一,基础设施建设投入基本上靠财政和银行贷款拼盘解决。目前,全市园区融资平台公司资产规模大部分在30亿元以下,园区贷款总额达79.6亿元(详见表7)。2012年全市园区共融资53亿元,仍无法满足园区开发建设需要。

表7:我市园区银行贷款余额统计表(截止到6月底)

园区名称

园区银行贷款数

(万元)

园区名称

园区银行贷款数

(万元)

河西示范园

436400

醴陵经济开发区

89590

芦淞区园区

62000

攸县工业集中区

35000

金山科技工业园

77721

茶陵经济开发区

9000

石峰区园区

41300

炎陵工业集中区

4850

渌口经济开发区

40000

 

 

总  计

795861

    三是招商引资质量不优。主要表现为引进的大项目、好项目不多,重大产业项目不多。2009、2010、2011年我市新增规模工业企业分别只有8家、12家和5家,2012年31家,四年来共引进56家,而长沙2012年即新增规模工业企业93家。截至目前,株洲园区工业骨架基本上还是依托国家“一五”、“二五”时期的老企业、老项目裂变而来。近二十年来,真正从外面引进的与老企业和老项目没有关联的投资过10亿元的入园工业项目仅北汽控股1家。县市区招商选资意识不强,没有严格实行项目准入评估,再加上竞相以比拼地价、减免税收等方式恶性竞争,园区投入产出效益不高。

    (四)发展环境不够优

    一是政策落实不到位。我市拥有“两型社会”建设改革试验区、中部崛起、振兴老工业基地、国家级高新区、全国循环经济试点和综合性国家高新技术产业基地等多块金字招牌,但对这些政策潜心研究不够,从中央争取到的实际政策和资金不多。近年来,我市出台了一系列支持园区发展的政策措施,但由于有的部门主动服务意识不强,政策的落实和执行没有完全到位。如2010年市委13号文件所提的标准厂房建设补贴,市级财政划拨到了县市区财政,而个别地方政府未按要求专款专用,及时足额拨付给园区。

    二是土地供需矛盾在加剧。土地要素制约已经成为项目‘落地难’的主要瓶颈。一方面项目等地入园。有的园区2010年签约了12个项目,到现在还有一半没有落地,征地拆迁成为“天下第一难事”。现代农装项目在坐等四年无地后,被迫转投湘潭九华经开区。另一方面,由于园区资金不能及时到位,影响土地报批,不能及时缴纳保证金和土地出让金,导致土地不能及时应市。同时,有的园区用地粗放,“园区1/2建厂房,厂房1/2有设备,设备1/2在运转”,项目拿地之前很积极,拿地之后不作为,建设进展缓慢,投资强度远未达到协议约定和国家规定,“小鸟占大巢”客观上造成了用地紧张。

    三是配套功能不健全。园区还没形成全方位服务和全产业链服务的机制。基础设施及周边生活配套设施相对滞后,大部分园区缺乏学校、医院、公寓等公共服务设施。标准厂房建设力度不大,进展不快。截至目前,全市仅建成100万平方米标准化厂房,而郴州已建成1500万平方米。园区公共服务平台不健全,融资担保公司、小额贷款公司、律师事务所、会计师事务所、专业咨询公司等中介机构发展不快,且鱼龙混杂,难以满足园区快速发展的需要。

    三、推进园区发展升级的思考

    打造株洲发展升级版,关键在工业,核心在园区。园区要率先升级,当务之急是活体制、破瓶颈、强服务。为此,我们感到:

    (一)必须创新体制机制,全面提升发展原动力

    要鼓足勇气,以“壮士断腕”的气魄,下决心、动真格,激活园区运行体制机制。

    1、强化组织领导。一是建议成立由市委书记、市长挂帅的“株洲园区发展协调领导小组”,适时调度园区发展,在重新修订市委2005年6号文件、2010年13号文件的基础上,出台《关于推进株洲市园区升级发展的意见》及《实施细则》。完善市级领导“五个一”活动方案,建立市委常委联系园区制度。二是强化市园区办的指导、协调、管理和考核职能。建议将市园区管理办公室升格为正处级单位,并明确为市政府直属机构。三是明确各县市区园区党工委书记由县市区委副书记或常委兼任,暂时不兼任的,列席常委会议,管委会主任列席政府常务会议。

    2、强化简政放权。按照精简、务实、高效的原则,深入推进“一权二制一司” (“一权”即授权开发区行使同级行政经济管理权限;“两制”即建立开发区独立的行政体制和财政体制;“一司”即建立具有现代企业制度的园区发展平台公司)改革,全面推进园区管理创新,激活园区体制机制。全面推进园区发展公司改革,建立现代企业制度,使园区融资平台真正成为资产规模较大、融资能力较强的专业经营开发公司。贯彻落实湘发〔2009〕4号文件精神,按照“责权统一、重心下移、能放就放”的原则,全面落实国家级园区享有市级行政审批权、省级园区享有县级行政审批权的规定,按照应放尽放的原则,尽快下放如建设项目选址审批、重大和限制类企业投资项目核准等35项行政审批权(详见表8)。实行独立的行政管理体制和财政体制,在省级以上的园区全面推广,让园区拥有更多的自主权,推动园区的高效发展。

    3、强化园区特色。建议尽快设立由相关领域专家学者、代表性企业负责人组成的株洲市园区发展专家咨询委员会。由相关部门牵头,结合株洲实际,对我市园区发展“十二五”规划进行修编,在此基础上编制《株洲市园区升级发展的总体规划》。规划好专业特色园中园,做好特色概念,争取在株洲高新区或在“整体绿色搬迁”后的清水塘地区建成株洲首个保税区,利用醴陵的海关、商检优势,力争在将醴陵经开区申报成国家级工业园区的同时申报成陶瓷出口加工区。学习外地经验,合理布局园区产业,避免产业雷同和恶性竞争,逐步提升园区的产业集聚度,打造特色产业园区。

    4、强化考核激励。开展园区“升档进位”竞赛,调整考核内容,在市园区办的统筹安排下,调高园区发展在市绩效考核中的权重,重点考核实际到账外资、项目固定资产投资、园区产出效益、融资平台公司运行情况,增加对单位面积投资强度和高新技术产业占比等指标。建议设立园区发展专项奖励资金,对排位大幅提升、招商引资有重大突破、标准厂房建设有重大进展的园区实施奖励,以奖代补。考核发展环境,对有园区发展息息相关的市直部门的服务质量进行考核,在媒体通报结果,责令影响特别恶劣的职能部门的主要负责人公开检讨。

    (二)必须突破要素瓶颈,全面提升发展正能量

    园区发展面临土地供应紧张、优质项目紧缺、融资困难等要素制约,必须采取非常规手段才能突破。

    1强力推进集约用地。通过“扩增量、盘存量、用流量”等举措,为园区发展提供可靠的用地保障。引导企业树立正确的用地观,设定统一的园区企业绿化率,严格限制建设单层厂房,向“空间”、向“地下”要土地,对“零增地技改”、“零增地上项目”的企业给予奖励,对“拆低建高”的企业减免规费。加大高层或多层标准厂房建设力度,走市场化建设道路,引导和鼓励企业和其他经济主体筹集资金建设标准厂房。清理闲置土地。对园区用地进行全面清理,二次开发低效土地,提高工业用地效率,适当调高园区内商业用地的比重,以商补工。弹性出让土地。积极探索工业用地年限弹性出让模式,促进土地资源的循环利用,实现用地需求和提高土地使用效率的双赢,坚决杜绝“超低地价”、“零地价”和“负地价”。

    2、强力推进招商引资。项目是园区发展的血脉。建议进一步完善园区招商的办法和机制,强化招商选资意识,突出以商招商、专业招商、商会招商、产业链招商,尝试将园区整体包装成项目公开招商,紧紧围绕“四城三基地”产业定位和特色产业园区建设,包装一批有深度、质量高、效益好的大项目。招大引强。招商引资的对象重点是大项目和科技型中小微企业,针对发展前景好的世界500强、国内200强和行业100强等龙头企业、上市公司开展招商活动。要进一步加强与央企的对接,争取更多的央企投资项目落户株洲。招才引智。借鉴无锡的经验,建议招引高科技人才落户株洲,建立严格的人才和技术评审机制,对前来株洲发展的“三带型”人才,即学科带头人、带专利、带项目的顶尖技术人才实行三个“100”的扶持政策,即100万创业资金、100平米实验室、100平米住房,帮助其孵化、成长直至产业化。扶优扶强。鼓励现有优势产业做大做强,延伸优势产业链条,以优势产业打造产业特色;建议将清水塘“绿色搬迁”企业全部入园;支持和帮助有发展潜力的中小企业组团上市或在中小企业创业板上市。

    3、强力推进多元化融资。建议借鉴外地经验,以高科集团为主体,捆绑市区其他工业园区发展平台公司,改变单一的股权结构,整体打包上市。鼓励市级国有融资平台参股县(市)区园区融资平台,提升园区融资能力和土地储备能力。创新平台公司融资方式,“以土地和项目融资”,采取“股份制”、“企业开发”、“合作开发”等多种模式,吸引民间资本参与园区开发,建设股份制园区。加强与中央各部委和央企的联系和沟通,争取更多的国家政策资金和重大项目落地株洲。

    (三)必须强化配套服务,全面提升发展承载力

    园区承载能力决定了园区发展空间及走向,配套服务不可或缺。

    1、加快推进“产城一体”。“产城一体”是未来园区发展的趋势。探索和建立“统一规划,科学管理,协调联动,产城融合”的“产城一体”管理体制和建设模式,把全市园区和工业集中区建设成为宜居宜业的现代化新城。高标准完善园区水、电、路、网建设,在园区内规划建设住宅、超市、街区、公园等生活配套服务以及学校、医院、幼儿园等公共配套设施,拓展园区以商补工的空间,做到“开发一个园区,建设一座新城”,将田心高科园、醴陵经济开发区、株洲航空城建成“产城一体”样板。

    2、加快基础设施建设。结合城镇发展总体规划和园区发展规划,统一规划、统一投入、统一建设园区外围基础设施。加强园区之间的经济协作和相互关联,接通园区之间的经济通道,尽快上马莲易高等级公路拓宽改造或重建,利用沪昆高铁醴陵站的辐射带动效应,着力打造“株洲航空城——醴陵经济开发区”产业带;加快湘江大道建设,加快建设株洲七桥,拉通南洲新区和高新区通道;加快航空大道建设步伐,拉开航空城建设框架。

    3、加快园区公共服务平台建设。建设园区公共服务平台,为入园企业提供贴心的保姆式服务,势在必行。建议由园区发展协调领导小组牵头,市发改委、经信委、财政局、税务局、国土局、科技局和园区办等相关部门共同参与,进行专题讨论研究,整合经信、科技、银信等部门的服务网络或服务平台,建设电子信息、创业孵化、设施共享、标准检测、研发协作、工业设计、人力资源、融资担保等八大中心,更好地为企业发展服务。

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